De Lange weg naar Denemarken
Recensie
Democratie, vetocratie
en de autonome overheid
Weberiaanse consideraties over de politiek als beroep
Francis Fukuyama. De Oorsprong van onze Politiek 2: Orde en Verval. Uitgeverij Atlas Contact 2014. pp720; prijs: 69,99. Vertaler: Robert Vernooy
Een paar jaar geleden schreef
Francis Fukuyama een boekje over de opbouw van de staat, maar het was geen
thema in de Vlomse media. Ook zijn
werken, twee kloeke delen over de oorsprong van onze politieke orde blijven ver
onder de radar, al worden ze wel verkocht. Maar een debat levert het niet op.
Herinner ik het mij goed, dan gaf de heer Bart Kerremans, hoogleraar Amerikaanse
studies aan de KUL eens in een lezing voor het forum van het Amerikaanse Office
of public Diplomacy, waar hij de Verkiezingen uitlegde. Zelden was ik meer
geschoffeerd als toehoorder en beschaamd om het academisch niveau. Neen, van
zijn uiteenzetting werd ik niets wijzer, want wie een beetje de media volgt
wist het ook wel. Maar hij is nu eenmaal een politicoloog, een politiek
wetenschapper, toch? Juist, maar dat betekent, denk ik, dat men zich niet met
oppervlakkige fenomenen moet inlaten, maar juist doorvragen, zoals Max Weber
deed en Francis Fukuyama doet: wat betekent het politieke gebeuren en hoe
verhouden instituties zich tot elkaar?
Francis Fukuyama legde in deel
1 van "De oorsprong van onze politieke orde" uitgebreid uit hoe
moeilijk het is te begrijpen hoe samenlevingen ontstaan uit tribale gemeenschappen:
de weg van Gemeinschaft naar Geselschaft vergt onder meer geweld, stelt hij
vast en ook in dit deel dat de geschiedenis van de politieke orde tijdens en
vooral na de Industriële revolutie behandelt, komt de kwestie aan de orde:
waarom falen vele staten in subsaharisch Afrika? Het zou te gemakkelijk zijn,
lezen we doorheen het boek, dat aan de leiders alleen toe te schrijven, maar
wel spelen vele factoren op elkaar in die het moeilijk maken zomaar te
ontsnappen. Alleen Tanzania lijkt er na de min of meer communistische fase in geslaagd
een natie te worden. Juist, de arbitraire grenzen hebben dat moeilijk gemaakt,
maar precies de overgang van Tanzania van een samenleving zonder duidelijke
samenhang naar een staat die met een Geselschaft samenvallen kan, laat zien dat
a) een vorm van geweld nodig is maar ook b) dat de elites hefbomen in de hand
hebben om de staat uit te bouwen en een min of meer geslaagde politieke orde te
worden. Ook Indonesië slaagde, niet zonder moeizame periodes, waar
machtsmisbruik, willekeur en corruptie hoogtij vierden, tot een redelijk
stabiel bestel uit te groeien. Deze landen vonden de weg naar Denemarken, waar
andere hopeloos verdwaalden.
Een ander probleem waar landen
in Afrika na de onafhankelijkheid mee worstelden, was dat de kolonie door de
metropool, de koloniserende mogendheid slecht bestuurd waren geworden en wat de Britten betreft, ging het om
indirect bestuur, waardoor er geen knowhow doorgegeven werd. Maar het is niet
zo dat er een oplossing voorhanden zou zijn, zoals bijvoorbeeld de Wereldbank
die in de aanbieding had. Het probleem van de corruptie en het cliëntelisme in
subsaharisch Afrika laat zich ook lezen als het feit dat men democratie,
inclusief verkiezingen invoerde/oplegde voor er sprake was van een sterke
staat. De sterke staat betekent dan dat een bureaucratie autonoom handelen kan
en handelt zonder onderscheid aanzien des persoon. Francis Fukuyama legt uit
dat Pruisen/Duitsland begon met een sterk bestuur op te bouwen en de democratie
deed er lang over voor ze echt bleek te functioneren. Japan slaagde er ook in
de eigen kern van bureaucratie op te bouwen, maar de militaire bureaucratie was
daar tegen 1930 zo sterk dat ze zowel de keizer als de regering geen openheid
van zaken gaf. In beide gevallen werd het Weberiaanse ideaaltype van de
bureaucratie oorzaak van een politiek falen: de politiek kon de al te
onafhankelijk handelende militaire overheid niet meer intomen. Het hangt er dus
maar vanaf in welk kader we die onafhankelijkheid situeren: voor Francis Fukuyama betekent de autonomie
dat de politiek de opdrachtgever is - die dus ook moet evalueren - maar afzien
van een overdaad aan regels en tegelijk aan het staatsapparaat overlaat hoe die
opdrachten uit te voeren. Opvallend is wel dat dit apparaat dan de neiging niet
zal onderdrukken de uitvoering in functie van het apparaat vorm te geven en
minder de oogmerken van individuele burgers en de samenleving zal in gedachten
hebben. Toch zijn de bladzijden over autonomie van het apparaat van wezenlijk
belang in het essay.
Maar het leger, militaire
dreiging vormt niet zelden de basis voor een sterke staat, waar dan, zoals in
Europese landen de ideeën van de verlichting zich op konden enten en dus ook
democratie vorm kreeg. Wanneer men eerst democratisch bestuur invoerde, dus ook
in de VS, bestond en bestaat het gevaar dat het apparaat in functie van
cliëntelisme ondergraven wordt. In de progressieve Era van de VS probeerden
enkele presidenten de toegang tot het staatsapparaat onderhevig te maken aan
bekwaamheidstoetsen, maar dat vond het congres niet geschikt. Waar Duitsland erin slaagde een Weberiaanse
administratie op te bouwen, bleek de zwakte hierin te bestaan dat het succes
van Duitsland als economische macht en de ontwikkeling van een Bildungskultur
ertoe leidde dat burgers er zich te laat rekenschap van gaven dat ze zich wel
met de staat dienden te bemoeien. Het is nu wel zo dat Francis Fukuyama de
ontwikkelingen in al die politieke systemen die hij beschrijft en de karakteristieken
ervan niet zozeer uitvergroot als wel in een eerder abstract kader van denken
over politieke orde en verval te berde brengt. Zo vermijdt hij ook de val
waarin men licht lopen zal, de democratische onontwikkeldheid van Duitsland
centraal te stellen, terwijl precies de moeilijkheid om een goed ontwikkelde
staatsmacht in toom te houden door een goed
ontwikkelde democratische betrokkenheid de Duitse tragedie mag heten.
Ook inzake de politieke
ontwikkelingen in de VSA krijgen we dan ook een beeld dat niet de president
centraal stelt en zelfs niet de lof zingt van de teugels en tegenwichten -
checks and balances - want het heeft geleid tot een multitude van
beslissingsinstanties. Het beeld dat Francis Fukuyama ophangt van de VS, van de
Vetocratie en van de tumor die de inbreng van belangengroepen vormt. Tevens wijst de
auteur erop dat men pleitbezorger kan zijn voor pluralistische inbreng van
belangenbehartigers, maar aangezien die deelbelangen nooit samen het algemeen
belang vertalen of vertolken, moet men vaststellen dat de VS in wezen
onbestuurbaar is geworden. Het beeld dat de auteur ophangt van de vaak
verheerlijkte Amerikaanse politieke instituties laat een bestel zien waarin de
rechters een onredelijk groot aandeel hebben in het politieke bestuur en
waarbij de judicialisering van het bestel het staatsapparaat helemaal onder de
voet loopt. De betekenis van administratief recht komt dan ook in de
schijnwerpers, waarbij het van belang blijkt dat die regels voor de betrokkenen
wel degelijk voldoende transparant en overzichtelijk blijken. Al lijkt het
administratief recht burgers niet direct aan te belangen, toch zal men er
belang bij hebben dit bij hervormingen mee op te nemen, zowel in een algemene
beschouwing als bij concrete uitwerking van besluiten.
Belangengroepen hebben in de
Verenigde Staten een groot gewicht en kunnen op verschillende momenten in de
besluitvorming tussenbeide komen en de kluit belazeren. Immers, de overheid is
verplicht in naam van de transparantie voorgenomen beleidswijzigingen en
regelgeving publiek te maken, zodat lobbyisten al in een vroeg stadium met
congresleden en hun medewerkers aan de slag kunnen. Francis Fukuyama meent dat
dit de kwaliteit van de regelgeving domweg onderuit haalt. Doch men kan niet
volstaan alleen maar de lobbyisten uit te schakelen, want er spelen, op grond
ook van de Jacksoniaanse aannames dat iedereen in de pap te brokken heeft. Dat
leidt er evenwel toe dat de mensen die weten waar ze moeten op ingaan overdadig
veel invloed krijgen en dat tegelijk door een vergroeien van het cliëntelisme
het ambtelijke kader geen kans gegeven wordt aan betrouwbare medewerkers in de
zin die Max Weber voor ogen had staan.
Met dit werk over orde en
verval van de politieke orde laat Fukuyama ons vele hoeken van de democratische
samenleving zien, maar ook toont hij aan dat men democratie niet los kan zien
van bestuurskracht en van de verhoudingen tussen de rechtsstaat, de politieke
orde in termen van een autonome bureaucratische werking en de democratie, de
inbreng van burgers in het bestuur. Met die voorstelling van zaken ontkent de
auteur niet dat de scheiding der machten niet over het hoofd mag gezien worden,
maar dat de procedures van een formele democratie niets zeggen over de
besluitvaardigheid van de overheid, zeker op het niveau van uitrollen van beslist
beleid. De andere kant van de zaak? Als er sprake is van een antagonistisch
legalisme, zal men buitenstaanders onverantwoord veel macht geven, maar als men
de kiezer laat geloven dat men elke wens ook kan inwilligen, zal men het
ambtenarenapparaat in ongerede brengen. Een evenwicht tussen de autonomie van
de bureaucratie en de inbreng van de kiezer, terwijl de rechtsorde ook een
specifieke inbreng heeft, valt niet vanzelfsprekend te vinden of op het terrein
te realiseren. Nogmaals gaat het over de lange weg naar Denemarken.
Goed opgeleide ambtenaren die
in de uitwerking van beslist beleid de nodige ruimte krijgen om het beleid
zinvol in te vullen, zal zowel voor politici als burgers meer bevredigend
werken dan een overdreven regelgeving die de ambtenaren helemaal inpakt. In die
zin is het nuttig te weten waarom mensen geen vertrouwen meer hebben in het
democratische bestel. Gelijke behandeling voor de wet kan maar wanneer de
dienders van politie en gerecht weten dat ze mensen op dezelfde gronden moeten
behandelen. Maar ook andere ambtenaren mogen geen onderscheid maken, zij het
dat ze voor complexe zaken kunnen staan waar ze een afdoende oplossing kunnen
uitwerken terwijl ze de wet handhaven. Dat kan alleen als een administratie,
zoals de houtvestersdienst van de VS zo uitgewerkt zijn dat de ambtenaren weten
wat hun concrete doelen zijn en ze de instrumenten optimaal kunnen inzetten. De
bosbranden in Californië van de afgelopen jaren zouden ook te maken met het
feit dat de eens zeer autonome bosbeheerinstantie niet meer zo autonoom was en
door ondermaats personeelbezet werd.
Dit boek verdraagt nog wel
meer reflectie, maar als een handleiding van en een aanzet tot reflecteren om
de staat van de democratie kan het best wel wat meer aandacht krijgen. Francis
Fukuyama kent volgens Maarten van Rossum de Europese politiek en geschiedenis
niet, maar dat lijkt me niet geheel terecht. Het probleem dat de auteur voor
ogen heeft, past niet in het denken van Maarten van Rossum en ik denk ook dat
hij het Frankrijk anno 1770 niet mag verwarren met het herstel van een oude
situatie door Louis XVI, of beter door zijn afzijdigheid en gebrek aan
daadkracht waardoor in 1788 - 1789 de revolutie eerst een mogelijkheid en dan
een realiteit werd. Maar we zijn het gewend dat men de Europese geschiedenis of
zeer abstract bekijkt of net heel microscopisch. Fukuyama wisstelt om zo te
zeggen vaak van perspectief maar kan zo ook zijn visie over het voetlicht
krijgen.
Een punt wil ik wel nog eens
op de agenda zetten: de inbreng van burgeractivisme in het
besluitvormingsproces. In Vlaanderen merken we dat een aantal goed ingevoerde
mensen zonder veel terughoudendheid beslist beleid op de helling zetten en
daarbij zelfs nog de lef hebben die term als onbruikbaar af te serveren. Maar
er komt een moment dat een overheid een besluit heeft genomen en dan moet het
uitvoering krijgen. Daarbij is het van belang dat wie dat moet doen weet dat er
de nodige autonomie is om het zo uit te voeren dat wij burgers er vrede mee
hebben. De moeilijkheid is dat we daartoe alle beschikbare informatie en de
mogelijke alternatieven meekrijgen, waarvoor alleen een goede pers kan zorgen.
Of het nu over de voorgenomen hervormingen in het onderwijs gaat of over grote
infrastructuurwerken, blijkt evenwel dat doorgaans een scenario in de media
alle aandacht krijgt en de rest... verzwegen wordt. Natuurlijk is het wenselijk dat mensen zich
organiseren om aan het maatschappelijke debat deel te nemen, daar heeft Francis
Fukuyama niet echt problemen mee, maar het blijft wenselijk dat men onderkennen
zou dat de som van eigenbelangen nog niet het algemeen belang opleveren, ook al
niet omdat er vaker nodig gedacht wordt van een nulsomsituatie.
De afwegingen zijn
overduidelijk complex en soms kan dat er aanleiding toe geven dat burgers
enerzijds en experten anderzijds elkaar niet meer begrijpen, omat de relatie
tussen wat beiden beogen niet meer duidelijk is. Hierbij speelt mee dat
verantwoording afleggen iets anders is dan uitleggen wat er speelt.
Verantwoording gaat uiteraard over eigen handelen, over wat men doet en over de
vraag of wat men voor ogen had staan ook gerealiseerd werd en dat met een
minimum aan ongewenste neveneffecten. Politici moeten zich afvragen hoe
fijnmazig de regelgeving moet zijn én kan zijn opdat het ambtelijk kader er
optimaal invulling aan kan geven. Maar na het werk van experten en uitvoerende
ambtenaren is het aan de politiek om de evaluatie rond te maken van wat bereikt
werd. In die zin komt Fukuyama met de vaststelling dat democratie maar goed kan
werken als het ambtelijk apparaat voldoende vrijheid van handelen heeft: een overdaad aan regels maken dat doorgaans
onmogelijk.
Wat we dan onthouden van dit
boek? Dat de verbreiding van de principes en spelregels van de democratie maar
functioneel en operationeel nut opleverde als er ook een staatsapparaat was dat
aan democratisch genomen besluiten uitvoering kon geven op een manier die
niemand bevoorrechtte. Er blijft over dit essay nog heel wat te zeggen en
zullen een paar kwesties nog onderzoeken, maar het blijft opvallend dat dit
onderzoek zo weinig weerklank kreeg in de brede media, inclusief de
kwaliteitskranten. Een interview kan interessant zijn, een thema als "de
lange weg naar Denemarken" komt niet echt uit de verf. En toch ligt daar
het belang van het boek: voor men een naar voldoening werkende democratie kan
opzetten moeten er nogal wat randvoorwaarden voorhanden zijn en tegelijk, een
goed gewortelde democratie gaat ook niet zomaar ten onder. Politieke neergang,
aldus Francis Fukuyama is ook voor een democratie best denkbaar, maar doorgaans
zijn het deelfacetten die blijk geven van disfuncties. Wel dient men erover te
waken dat niet te veel uit het lood gaat. Maar zoals gezegd,
besluitvaardigheid, verantwoording en een goede rechtsorde kunnen wel degelijk
best samengaan.
Dat de auteur niet enkel kijkt
naar het westerse bestel - in alle nuances die er zijn - maar ook de
Oostaziatische ontwikkelingen, waar de dus de rechtsorde ontbreekt, want het
Confucianisme zou vooral een ethisch bestel ontwikkeld hebben, naast dus een
strikt georganiseerde administratie, alleen toegankelijk via examens, mag ook
nog maar eens onderstreept. Ook dat maakt een wezenlijk onderdeel uit van het
werk en tegelijk blijkt het moeilijker dan verwacht de rijkdom van dit
omvangrijke essay in een keer te belichten. Of moeten we het ook nog hebben over de Meij-hervormingen dan wel Mei-hervorming? Bijzonder boeiend, maar het lijkt niet altijd leerstof te zijn voor historici in de dop, terwijl het goed zou zijn als leraren geschiedenis het in de derde graad zouden uitleggen hoe een land plots oude structuren en tradities omgooide, om aan te sluiten bij de Westerse industriële revolutie en er ook nog eens wonderwel in slaagde. Maar goed, er is in dit uitgebreide werk dat aandacht verdient.
Bart Haers
Reacties
Een reactie posten